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新一轮电力体制改革已全面进进深水区攻坚期

来源:澎湃新闻 2019-11-06 10:06中投投资咨询网 A-A+

  新一轮电力体制改革已全面进进深水区攻坚期。作为其中最大亮点的增量配网改革,自全面启动试点三年以来,鼓励社会资本投资配电业务,有效进步配电网运营效率。但困难与阻力仍存:国家发改委、国家能源局往年10月督查调研后发现,试点项目进展整体缓慢,一些地方政府和电网四虎网站最新免费地址在改革关键题目、关键环节上熟习不到位,与中心改革精神存在偏差,配售电业务向社会资本放开的要求未得到有效落实;一些试点项目在供电区域划分、接进系统等环节遭到电网四虎网站最新免费地址制止,迟迟难以落地。

四虎网站最新免费地址  10月底,又有部份项目由于前期负荷料想脱离实际、未与地方电网计划有效衔接、受电主体项目没有落地等缘由被取消试点资历。

  本文作者以为,增量配电业务改革之所以间隔各方期看还有不小差距,未果中中断践行不对称管制是重要缘由之一。不对称管制旨在“抑强扶弱”,对居于市场安排地位的“强者”进行限制,对新进进市场的“弱者”予以扶持,曾在我国电信业改革、从垄中中断到竞争的过渡进程当中发挥重要作用。

  作者以为,当前的增量配电业务改革,作为市场主体一方的电网公司独家占有着电力四虎网站最新免费地址系统核心资源,须以更大的力度践行不对称管制。“在电网四虎网站最新免费地址明显处于尽对上风的情况下,假定不像电信行业一样实行不对称管制,不限制电网四虎网站最新免费地址、不对新进进的弱小的经营者进行扶持,则电网四虎网站最新免费地址能够比较轻松地控制尽大部份试点项目,留给社会资本的参与机会将极为有限;即使新进进的经营者成为试点项目的业主,也极有可能因各种正常或非正常的竞争而失败,放开配电业务的目的将没法实现。这一现象,已在一些地区、一些项目上显现无疑。”

四虎网站最新免费地址  启动三年来,增量配电业务改革在各方的努力下取得了很多成绩,但就实践效果来看,间隔各方的期看还有不小的差距。造成这类情况的缘由是多方面的,但分析起来,未能充分鉴戒电信等自然垄中中断行业市场化改革的成熟做法、果中中断地践行不对称管制是其中最重要的缘由之一。本文拟从不对称管制的角度对增量配电业务改革进行分析,冀看给各方以启发,并通过更公道、更大力度的不对称管制推动改革。

四虎网站最新免费地址  一、不对称管制的概念和意义

四虎网站最新免费地址  不对称管制,又称不对称规制,指对具有不同市场地位的市场主体采取不同的政策措施,依照“抑强扶弱”的原则,对居于市场安排地位的“强者”进行限制,对新进进市场的“弱者”予以扶持,使新进进的弱者能在市场上生存下往,并逐渐发展、壮大,到达强者、弱者公平竞争的目的。

四虎网站最新免费地址  作为一种措施,不对称管制被广泛利用于自然垄中中断行业的市场化改革中,在从垄中中断到竞争的过渡进程当中发挥了重要作用。

四虎网站最新免费地址  以我国电信行业的改革为例。1994年联通公司成立之初,与当时占据市场尽对安排地位的中国电信气力差异,假定中国电信稍微一发力,别说是竞争,联通公司连生存都很困难。于是,电信主管部份大胆鉴戒国外电信行业市场化改革的经验,采取了扶持联通公司等“弱者”的不对称管制措施。一方面,实行结构性不对称管制,通过几次拆分重组,构成了三大电信运营商,在很大程度上均衡了市场主体的实力;另外一方面,实行行动性不对称管制,包括价格管制,如规定联通公司的资费比移动公司低10%;准进管制,制止移动公司经营固网宽带业务(直到2013年才向其颁发固网牌照);携号转网限制,规定只能由移动公司向联通公司单向携号转网,不能由联通公司向移动公司携号转网;结算管制,2013年工信部出台《关于调解公用电信网网间结算标准的通知》,联通公司的移动用户呼唤移动公司的移动用户时,前者向后者结算费4分钱/分钟;但移动公司的移动用户呼唤联通公司、电信公司的用户时,则需要支付较高的结算费6分钱/分钟,仅此一项移动公司就要向联通公司、电信公司支付几十亿元。多项不对称管制政策相互叠加,扶持弱小电信四虎网站最新免费地址,优化了电信市场格式,也推动了电信资费降落,几大电信四虎网站最新免费地址的国际竞争力增强,微信等新业态、新模式蓬勃发展,电信改革的效果非常明显,人民大众有很强的取得感。

四虎网站最新免费地址  试想,假定联通公司成立之初,改革主管部份不是大胆采取不对称管制,而是任由中国电信与联通公司“公平竞争”,那末,联通公司能够存活下来吗?电信改革能够取得今天的成果吗?

  明显,电信改革的成功,与不对称管制密不可分。值得留意的是,自然垄中中断行业在市场化改革的进程当中,都不谋而合地采取了不对称管制。包括各国的电力体制改革,在由垄中中断走向竞争的进程当中,也都是采取了四虎网站最新免费地址重组、业务分拆、业务限制、区域限制、价格限制等多种不对称管制措施,对本来占据市场安排地位的市场主体进行限制,对新进进的市场主体进行扶持。实践表明,在自然垄中中断行业实行市场化改革、由垄中中断走向竞争的进程当中,不对称管制是必不可少的。

四虎网站最新免费地址  二、不对称管制对增量配电业务改革的必要性

  市场化,一直是我国电力体制改革的方向。随着改革的推动,电力行业正经历着由发-输-配-售一体化的垄中中断经营,到多主体、多环节市场竞争的逐渐过渡。通过2002年的厂网分开,实现了发电市场主体的多元化,在一定程度上构成发电端的竞争;2015年启动的新一轮电力体制改革,不但明确了“放开两头、管住中间”的改革思路,将发电、售电等竞争性业务推向市场,而且,电改9号文还进一步提出“鼓励社会资本投资配电业务”,将传统熟习上的自然垄中中断环节——配电业务——也推动市场。国家发展改革委、能源局不中中断出台增进增量配电业务改革的政策、措施,分四批批复404个试点项目,吸引了大批符合条件的投资主体竞相投资。

  与此同时,电网四虎网站最新免费地址也在继续从事输配电业务,与新进进配电业务的主体构成竞争关系,但两者的实力相差差异。电网四虎网站最新免费地址的上风,不单单体现在人材技术、资金实力、品牌认可等各方面,而且还独家占有足以决定增量配电网存亡的输配电网络、信息、调度等电力系统的核心资源,是电力系统名副实在的 “老大”;更重要的是,电网四虎网站最新免费地址固然在情势上实现了政企分开,但作为国有四虎网站最新免费地址特别是中心四虎网站最新免费地址,照旧承当着大量的政府职能和社会责任,成为政府部份和社会各界的重要依托,在多项事务包括电改政策制定方面都具有重要的话语权乃至决定权。

四虎网站最新免费地址  在电网四虎网站最新免费地址明显处于尽对上风的情况下,假定不像电信行业一样实行不对称管制,不限制电网四虎网站最新免费地址、不对新进进的弱小的经营者进行扶持,则电网四虎网站最新免费地址能够比较轻松地控制尽大部份试点项目,留给社会资本的参与机会将极为有限;即使新进进的经营者成为试点项目的业主,也极有可能因各种正常或非正常的竞争而失败,放开配电业务的目的将没法实现。这一现象,已在一些地区、一些项目上显现无疑。

  三、不对称管制在增量配电业务改革中的不足及改进建议

  应当看到,主管部份在推动增量配电业务改革方面做出了很多努力,不中中断出台新政策,延续采取约谈、通报、督导等措施;电网四虎网站最新免费地址保全大局、不中中断进步政治站位,对配电业务改革逐渐表现出积极态度,在很大程度上推动了改革。

  在不对称管制方面,主管部份也采取了一定程度的措施。如规定电网四虎网站最新免费地址参与第一批试点项目的数目不得超过50%、不建议电网四虎网站最新免费地址控股、电网四虎网站最新免费地址承当兜底责任等。但就整体而言,改革政策并未体现抑强扶弱的不对称管制原则:对电网四虎网站最新免费地址的制约非常有限,在某些方面乃至是赋予电网四虎网站最新免费地址裁判权;对配电业务的新进进者并未放宽管制或给予特殊的扶持政策。这明显没法改变强弱分明、气力差异的竞争局面,打击了社会资本参与配电业务改革的积极性,影响了改革效果。为保证增量配电业务改革的成功,必须以更明确的态度、更大的力度践行不对称管制。

  针对改革中出现的题目,可以分别采取相应的不对称管制措施。具体表现及改进建议以下:

  1、在试点项目肯定方面

  在试点项目申报进程当中,存在过分依托电网四虎网站最新免费地址的现象,有很多地方都夸大要征得电网四虎网站最新免费地址同意。该做法的优点是降落试点项目落地的难度,但在实践中,部份地区却出现了发展远景好的良好项目因电网四虎网站最新免费地址不同意而没法列进试点的现象;一些有争议的项目,如对是否是是应作为增量业务方面善悉不一致的项目,也经常没法纳进试点。上述缘由致使部份试点项目质量不高,对社会资本缺少吸引力。

  针对试点肯定题目,可以斟酌的不对称管制措施包括:(1)明确试点项目的申报标准、简化申报程序,凡符合标准的申报项目都可作为试点,没必要征得电网四虎网站最新免费地址同意;(2)放开非电网四虎网站最新免费地址存量配电项目及转供电项目申请试点的限制,只要产权所有人申请,就能够够作为试点参与增量配电业务改革,不需要审批。

  2、在配电网计划、公网接进方面

  电网四虎网站最新免费地址掌控输配电网自愿、信息的上风在配电网计划、公网接进方面表现得非常突出,新进进的参与者乃至地方政府经常没法取得必要信息,面临信息封闭的压力。固然有关政策要求电网四虎网站最新免费地址提供信息,但在一些地方并未得到很好的实行。另外,部份地区还存在着由电网四虎网站最新免费地址对计划、接进方案进行评审或要求征得电网四虎网站最新免费地址同意的做法。电网四虎网站最新免费地址同时担当运动员和裁判员,使竞争的公平性大打折扣。

  针对计划、公网接进题目,可供斟酌的不对称管制措施包括:(1)逼迫电网四虎网站最新免费地址提供必要的信息,明确由于电网四虎网站最新免费地址拒不提供信息或提供信息不正确致使配电网计划不正确或造成损失的,电网四虎网站最新免费地址承当赔偿责任;(2)计划、接进方案均由具有资质的第三方进行评价,电网四虎网站最新免费地址负责实行,接进产生的公道用度由电网四虎网站最新免费地址列进输配电价进行疏导;(3)结合“放管服”改革,公网接进实行许诺制,在增量配电网做出安全许诺的情况下,政府部份即予以接进准予,电网四虎网站最新免费地址不得拒尽其接进要求。

四虎网站最新免费地址  3、在业主肯定方面

  在电网四虎网站最新免费地址能否成为试点项目业主的题目上,政策表现出摇摆,较早的文件明确“鼓励电网四虎网站最新免费地址参与”,2017年发过第一批试点“电网四虎网站最新免费地址参与的项目不超过50%”的会议纪要,2019年新出的文件则“不建议”电网四虎网站最新免费地址控股。但很明显,这些规定是矛盾的,也很轻易产生歧义。比如“不建议”控股,那末究竟是答应控股,还是不答应控股呢?这类矛盾和歧义,在现实中造成很多困惑。

  在业主肯定题目上,可以采取的不对称管制措施包括:(1)明确电网四虎网站最新免费地址不得控股(含相对控股和尽对控股)试点项目,对已控股的试点项目,限期整改到位;(2)对电网四虎网站最新免费地址参与试点项目的数目、参股比例等实行上限管制,比如可以将电网四虎网站最新免费地址参与的项目数目、参股比例限定在30%乃至20%以下。

  4、在区域划分与存量资产处置方面

  对区域划分和电网存量资产的处置,已有《增量配电业务配电区域划分实行办法》,但题目依然很多:有的地方要求增量配电项目业主必须与电网四虎网站最新免费地址协商肯定配电区域,并签订区域划分协议,否则不予出具配电区域划分意见;部份地区的电网四虎网站最新免费地址明确提出来,对区域内的存量配电设施实行不进股、不出售、不租赁的“三不政策”,致使存量电力设施没法纳进配电区域范围。上述做法的后果,经常是项目业主不能不接受电网四虎网站最新免费地址提出的条件,或缩小面积,或出让股权,有的则兼而有之。

  针对区域划分和资产处置题目,可以采取的不对称管制措施包括:(1)强化政府对区域划分的职权,确立“配电区域不小于上位计划范围”的划分原则,并结合“放管服”改革,由增量配电网做出保底供电的许诺即可,没必要与电网四虎网站最新免费地址签订区域划分协议;(2)对区域内电网四虎网站最新免费地址的存量资产,原则上通过无偿划拨或产权置换的方式,交由地方政府经营治理,地方政府可以通过量种方式参与配电业务改革。

四虎网站最新免费地址  5、在价格及结算方面

四虎网站最新免费地址  价格及结算是困扰增量配电项目业主的最大困难之一。目前的输配电价并未辨别输电、配电价格,电价结构不尽公道,配电价格普遍偏低,致使增量配电项目经营者的价差空间狭窄,有很多试点项目都面临亏损的风险。在结算方面,现有政策实际上是将增量配电网当作了电网四虎网站最新免费地址的大用户,需依照大用户的身份缴纳基本电费,但这与增量配电网的“公共电网”身份明显不符。有的地方,比如广东省发展改革委发文要求增量配电网与电网四虎网站最新免费地址“在自愿同等的基础上”,通过“协商”肯定价格等题目。但题目是,增量配电网与电网四虎网站最新免费地址,一个是新进进市场的弱者,一个是占据尽对上风地位的强者,在双方存在竞争关系的条件下,明显是没法实现“同等”的。

四虎网站最新免费地址  价格管制是不对称管制的核心内收留之一,可以斟酌的措施包括:(1)纠正将配电网当作大用户的毛病做法,参照网间结算的原则,重新调解配电价格及结算政策;(2)对增量配电网实行阶段性价格扶持,在一定期限比如5年内,免收基本电费;(3)配电价格应不低于电网四虎网站最新免费地址具有的同类配电网的均匀价格。

  6、在电源接进方面

四虎网站最新免费地址  目前,增量配电网的电源接进政策尚不明朗,特别是能否直接接进价格低、性能稳定的常规电源存疑,有的地方则连散布式电源、合规的自备电源也不答应接进,只能向电网四虎网站最新免费地址购电或通过电网四虎网站最新免费地址的输电网购电。致使增量配电网在取得电源方面受制于电网四虎网站最新免费地址,且价格没有上风。

四虎网站最新免费地址  可以斟酌的不对称管制措施包括:(1)放开电源接进限制,明确增量配电网可以直接接进包括常规电源在内的各类电源;(2)对自愿接进增量配电网的自备电源予以政策扶持,可以减免部份政府性基金。

  7、在责任承当方面

四虎网站最新免费地址  从责任承当方面看,增量配电网依照《有序放开配电网业务治理办法》的规定承当了一般电网四虎网站最新免费地址的责任,但并未享遭到“放宽管制”的特殊照顾。

四虎网站最新免费地址  为培养新的市场主体,有必要为增量配电网“减负”。可以斟酌阶段性或选择性减轻增量配电网的责任,如阶段性减免部份政府性基金、附加等,使其能够轻装上阵、加快发展。

  8、其他方面

  除上述行动性不对称管制外,还可以斟酌结构性不对称管制,如输配分开、调度独立等措施,进一步优化公平竞争的市场环境。

四虎网站最新免费地址  四、践行不对称管制需要留意的题目

  值得留意的是,不单单是增量配电业务改革,在全部电力体制改革中——包括现货市场建设、交易机构组建、售电市场放开等环节——都存在不对称管制或缺失或不足的题目。因此,必须以更明确的态度、更大的力度践行不对称管制。在践行不对称管制的进程当中,需要留意以下题目:

  1、强化政府对电改的主导作用,减少对电网四虎网站最新免费地址的依托

  电网四虎网站最新免费地址固然是国企、有政治觉悟,但究竟是有本身利益的四虎网站最新免费地址,有益用上风围堵竞争者、保护本身垄中中断利益的本能反应,因此,政府部份应当勇于担当,强化政府主导作用,通过不对称管制等措施抑强扶弱,推动改革的进行,不应过分依托电网四虎网站最新免费地址四虎网站最新免费地址改革的自觉性。

  2、辨别轻重缓急,留意长时间目标与短时间目标的结合

  前面提出的不对称管制措施,可以部份采取,也能够多种措施组合采取。在践行进程当中需要处理好长时间目标与短时间目标的关系,如输配分开、调度独立等结构性不对称管制措施,实行难度大,可以作为长时间目标;而业主肯定、价格管制、区域划分等行动性不对称管制措施,则可以作为短时间目标,尽快推出,否则将直接影响试点项目的成败。

  3、正确处理不对称管制与公平竞争审查的关系

  公平竞争审查,是我国政府为推动同一市场的构成、增进公平竞争而推出的制度,主要根据包括《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)等文件。有人担心,不对称管制的“抑强扶弱”属于不公平对待市场主体,背反了公平竞争的有关规定。但通说以为,“同等情况同等对待”仅仅是情势公平,“不同情况不同对待”才是实质公平。在破除自然垄中中断环节的特殊时期,明显需要通过不对称管制实现实质公平,而一味的情势公平则明显会抹杀弱小的竞争者,恰恰是不利于竞争、也是不公平的。因此,特定时期特定领域的不对称管制属于公平竞争审查的例外情形,不受公平审查制度的制约。

四虎网站最新免费地址  4、多措并举,保障政策措施的有效实行

  对不对称管制措施,应通过量种方式保障落实。包括电改主导部份本身的实行、监视,与反垄中中断机构的调和、联合,加强党纪政纪的监视、处罚,发动媒体和全社会的气力进行舆论监视等等,保障不对称管制的有效实行。

四虎网站最新免费地址  另外需要留意的是,不对称管制是阶段性的过渡措施,在不对称管制的缘由消除后,应及时变更或撤销不对称管制。

 

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